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长期以来，我国在资源环境领域实行综合管理和专业管理相结合的模式，碳排放权、用能权、用水权、排污权等交易市场分别独立发展，形成了资源环境要素市场化配置多套体系共同推进的局面。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发
《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》
(以下简称《意见》)，这是资源环境要素交易市场建设的顶层设计文件，充分体现了生态文明体制改革进入系统集成新阶段的要求，就解决资源环境要素交易市场存在的边界不清、重复履约、多重获益等问题作出了制度性安排，具有十分重要的意义。
一、提出加强资源环境要素的行政管理和交易制度衔接，有利于强化生态文明制度体系集成
资源环境要素交易市场是在政府设定有关资源环境目标约束基础上，通过构建产权界定与配额分配交易机制，形成的以资源环境要素供需双方为主体、以有关权益差额余缺为标的的特殊交易市场。资源环境要素交易市场虽然是一种市场化手段，但又以行政管理措施为前提，比如资源环境要素的产权界定、总量控制、初始配额分配等均需通过行政管理手段确立规则。这意味着，行政管理制度的建设和实施既要考虑行政管理本身的需求，也要考虑为市场化交易提供支撑。
为此，《意见》将加强行政管理和交易制度的衔接作为重点内容，提出加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动用水权交易、江河水量分配、取水许可管理等衔接，加强排污权与排污许可制度衔接。相关举措有利于将资源环境要素市场化配置改革纳入到生态文明体制改革体系中，进一步推动生态文明制度体系的系统集成。值得一提的是，不同资源环境要素的行政管理和交易制度的衔接路径有较大差异，因此，对于不同资源环境要素交易需要采取有针对性的措施。
二、提出统筹衔接不同门类的资源环境要素交易市场，有利于减少重复履约、多重获益等问题
此前，根据工作需要，我国分别探索构建了用能权、碳排放权和绿证交易体系。但碳排放主要来自能源消费，三者在基础数据、交易对象和政策手段上存在重叠交叉，容易形成多头管理、重复管控，增加企业交易、管理和减排成本。如何处理好三者的关系，特别是用能权交易何去何从，是近年来各方关注的重点议题。
为此，《意见》提出统筹衔接不同门类的资源环境要素交易市场，为未来推进碳排放权交易奠定了良好基础。一是明确提出加强用能权交易和碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区的用能权交易试点有序退出，就碳排放权和用能权交易的关系作出了妥善安排。二是提出加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益。
需要指出的是，用能权交易试点有序退出的安排表明，资源环境要素交易市场承担着阶段性的历史使命，随着资源环境问题主要矛盾的转变以及相关政策工具的发展，资源环境要素交易市场化配置体系也需要逐步优化调整。
三、提出加强资源环境要素交易的全国市场和区域市场衔接，有利于进一步发挥市场配置资源的作用
我国资源环境要素交易市场建设一般采取“先试点、后推广”的模式，不少地方都建立了区域性资源环境要素交易市场。随着试点经验日趋成熟以及国家提出建设“全国统一大市场”的要求，逐步建设全国性资源环境要素交易市场就成为下一步工作重点，《意见》对理顺全国和地方市场的关系提出了要求。考虑到污染物多数为局地污染物，因此区域性资源环境交易市场具有一定合理性。但同时，在此情况下，处理好全国性交易市场和区域性交易市场的关系就成为了重中之重。
为此，《意见》提出理顺全国市场和地方市场的关系，这为未来形成全国统一的碳排放权交易市场、提升配置效率奠定了基础。《意见》同时还提出加快建设全国统一的用水权交易市场。
需要强调的是，由于资源环境要素的属性差异，并不是所有的资源环境要素交易市场都适合建设全国性市场。根据属性不同，可以分为三种情况：对排污权交易，由于污染物主要是局地污染物，交易范围适合限制在特定区域范围内。对碳排放权交易，由于碳排放具有全国性公共属性，开展全国性碳排放权交易有利于发挥市场高效配置资源的作用，《意见》明确提出不再新建地方或区域碳排放权交易市场，并加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理。对于用水权交易，由于水资源具有较强的流域属性，用水权更适合在流域内开展交易，构建全国统一的用水权交易市场时需要根据水资源分布特点设置合理的交易规则。
总体而言，《意见》坚持积极稳妥的原则，统筹考虑经济社会发展和资源环境安全，就资源环境要素市场化配置体系建设作出了全面系统、分步推进的改革部署。虽然资源环境要素市场化配置的改革方向比较明确，但制度完善和效果发挥不是一蹴而就的，在实践过程中仍可能面临许多问题和挑战。尤为值得注意的是数据的真实性和可靠性问题，既要建立健全数据统计核算体系，也要明确生态环境法律约束。总之，必须意识到资源环境要素市场化配置体系建设是一个需要探索、调整和完善的过程，需要做好持续跟踪研究，认真研判改革推进中出现的新情况新问题，结合实践不断调整完善。
(作者：王毅，中国科学院科技战略咨询研究院研究员；苏利阳，中国科学院科技战略咨询研究院副研究员)
原标题：专家解读之二 | 加强顶层设计和系统集成 推动资源环境要素交易市场高效运行
